دراسة: سياسات الأجور منحازة.. والخدمة المدنية لم يعالج القصور

استثناءات الشرطة والجيش والبترول والاتصالات من الحد الأقصى استندت للدستور!

ما منحه مبارك باليمين أخذه باليسار..ارتفاع معدلات التضخم التهمت العلاوات

عبد الناصر اتبع سياسة التعيين للجميع لكسب الولاء السياسى.. والسادات حاول الإصلاح ولم يوفق

"الخدمة المدنية" استمرار لنفس سياسات الأجور غير العادلة بتشريع جديد.. وتوصيات بالإصلاح

أكدت دراسة بحثية عن سياسات الأجور، أعدها المركز المصرى للحقوق الاقتصادية والاجتماعية، ضرورة إصلاح نظام الأجور بصورة تشمل كل العاملين في أجهزة الدولة من خلال رؤية عادلة، ليتم توزيع الإنفاق على الأجور بأسس تشمل الأنشطة الداعمة للتنمية وللكوادر الوظيفية الأكثر مهارة وليس الأكثر نفوذا داخل الدولة.

وأوضحت أن سياسات الأجور فى مصر لا تزال متشابهة لمثيلاتها السابقة، وتكشف انحيازا واضحا لفئات بعينها وفقا لبيانات الموازنة العامة للدولة، وظل العاملون بقطاعات مولّدة للإيرادات مثل الضرائب على سبيل المثال يتمتعون بنمو متميز فى الأجور مقابل زيادات ضعيفة فى أجور العاملين بقطاعات أخرى كالجهاز الإدارى بوزارة الزراعة مثلا رغم أنه قطاع مرتبط بالتنمية وذلك رغم النوايا الطيبة لقانون الخدمة المدنية والخطاب الإصلاحى الذي تقدمه الحكومة.

وأشارت إلى تتمتع فئات لا تخضع لقانون الخدمة المدنية بمعدلات نمو قوية في ميزانيات أجورها مثل القضاء والشرطة مقابل نمو ضعيف فى إجمالي ميزانية الأجور الحكومية، الأمر الذي يثير الشكوك حول مدى عدالة سياسات كبح نمو ميزانية الأجور، حيث يتركز تخفيض الإنفاق على القطاعات الإدارية التي تخضع للقانون. 

وتأتي سياسات كبح نمو الأجور الحكومية في ظل عدم قدرة الدولة على فرض حد أقصى الأجور المرتفعة في القطاع الحكومي، حيث تم استثناء قطاعات تتسم بارتفاع أجورها التزاما بالدستور الذي وضع شرطا بفرض الحد الأقصى للأجور على كيانات معينة في الدولة، وكان الأفضل أن يضع الدستور حدا أقصى على كل من يتلقى أجره من المال العام. 

الشرطة والقضاء.. أوضاع متميزة لا تتأثر بالخدمة المدنية

 وأكد البحث أن الشرطة من أكثر القطاعات التي تحاول الدولة تحفيزها على العمل بعد ثورة 2011،ربما بسبب صدامها مع الجماهير الغاضبة من السياسات القمعية لمبارك، وقد خصصت لها الدولة بعد الثورة أكثر من زيادة في بدل الخطر، فقد تم منح الضباط في 2012 بدل خطر بنسبة 30 % من الأجر الأساسي، وبدل 20 %للعاملين المدنيين بالداخلية. 

وفي 2014 تمت زيادة بدل الخطر للعاملين المدنيين بوزارة الداخلية بنسبة 20 %من الأجر الأساسى، وهذا البدل الأخير جاء بناء على قرار جمهورى بمنح رئيس الوزراء الحق في إقرار بدل خطر بدون التقيد بأحكام القانون 47 لسنة 1978،مما أعطى لهؤلاء العاملين وضعا مميزا عن بقية العاملين في جهاز الدولة. 

والجدير بالذكر أن المجلس العسكري الانتقالى كان قد أقر سنة 2012 تعديلات واسعة في القانون المنظم لقطاع الشرطة تعرضت لنظام الرواتب. 

ويتمتع القضاء بتشريعات خاصة أيضا في تنظيم معاملته المالية، ويقول متابعون للشأن القضائي المصري إنه لم تكن هناك مكافآت استثنائية قد صدرت لصالح القضاة تحت حكم الرئيس عبد الفتاح السيسي، على عكس ما تروج له العديد من التقارير الصحفية، لكن القضاة يتمتعون بوضع استثنائي من الأساس يجعل مستويات رواتبهم أعلى، ويصل دخل القاضي حديث التعيين إلى حوالي 9000 جنيه شهريا. 

لماذا تم استثناء جهات بعينها من قانون الخدمة المدنية الجديد؟

ووفق الدراسة زعم وزير التخطيط أن الحكومة بتجميدها الأجور المتغيرة القديمة ترسي سياسة جديدة لأجور تكون فيها الفروق في مستويات الدخل على أساس قيمة الخدمة التي يقدمها الموظف للمواطنين وليس نفوذ الجهاز الذي يعمل به. 

وقد أعفى القضاء عدة جهات من تطبيق من الحد الأقصى للاجور منها الهيئات القضائية نفسها، بعد أن كان مجلس الوزراء قد اعتبرها ضمن الخاضعين لهذا النظام.

 وكان أحد أبرز العناصر التي بنت عليها الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع بمجلس الدولة قرارها بإعفاء القضاة من الحد الأقصى هو أن هذا النظام جاء تنفيذا للمادة 27 من دستور 2014 التي نصت على وضع حد أقصى الأجور في أجهزة الدولة، واعتبرت الفتوى أن تعبير " أجهزة الدولة" ينطبق فقط على السلطة التنفيذية أما القضاء فهو يتمتع بالاستقلالية التي تضمن نزاهة أحكامه. 

وقال قسما الفتوى والتشريع في فتواهما إن مقرر لجنة الخمسين لإعداد الدستور اعتبر أن المقصود بأجهزة الدولة هو دواوين الوزارات وأنه لا يمكن أن يكون القضاء واحدا من هذه الأجهزة. 

وتكرر الأمر مع أحد أبرز الجهات الإيرادات بالدولة وهي الشركات القابضة بقطاع البترول المملوكة للدولة، إذ عارضت الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع محاولات مجلس الوزراء لإدماج شركات عامة، ومن ضمنها شركات البترول، تحت نظام الحد الأقصى للأجور.

ورأى قسما الفتوى والتشريع أن مفهوم أجهزة الدولة في الدستور لا ينطبق على شركات قطاع الأعمال العام التي ينظمها القانون 20 لسنة 1991، كذلك اعتبر قسما الفتوى والتشريع أن العاملين لدى الشركة المصرية للاتصالات ضمن الخاضعين لأحكام قانون العمل ولا يعدون ضمن العاملين بأجهزة الدولة.

وألغى القضاء الإدارى قرار البنك المركزي بسريان أحكام الأقصى الأجور على العاملين ببنك التعمير والإسكان، وأشار الحكم إلى كون البنك شركة مساهمة يملك رأسمالها هيئات عامة وبنوك وشركات قطاع عام، وبالتالي لا تندرج ضمن أجهزة الدولة التي نص عليها الدستور.

 ووفق الدراسة تعكس تلك الفتاوى وأحكام اتساع رقعة الفئات العاملة بأجهزة تابعة للدولة ولكن تحكمها تشريعات أخرى غير التي تحكم الجهاز الإدارى، فعندما حاولت الدولة أن تستجيب للمطالبات الشعبية بوضع سقف لمداخيل كبار الموظفين بالبنوك وشركات البترول وغيرها من الجهات المملوكة للمال العام وتشتهر بارتفاع مستويات أجورها، واصطدمت بواقع أن الجهات التي ينطبق عليها مفهوم أجهزة الدولة هي بدرجة كبيرة تنحصر في الجهاز الإدارى للدولة والوحدات المحلية. 

وساعدت صياغة المادة 27 من الدستور على تفريغ الالتزام بالحد الأقصى الأجور من جوهره، حيث جعلت تحديد الفئات الخاضعة للحد الأقصى مرهونا بطبيعة الجهاز الإدارى الذي تعمل فيه. 

وقالت الدراسة كان من الأفضل أن يتم النص في الدستور على تطبيق الحد الأقصى على كافة الأجور التي تخرج من المال العام أو المملوك ملكية خاصة للدولة ليشمل بذلك كافة القطاعات )القضاة، الجيش، الشرطة، البترول والاتصالات الخ.

كيف تحول العمل بالحكومة من الوجاهة الاجتماعية إلى خانة أعباء الدولة؟

تاريخيا كان الجهاز الإدارى للدولة أحد أبرز الجهات التي يقبل عليها الخريجون الجدد للحصول على وظيفة مستقرة ولها وجاهة اجتماعية، وقبل ثورة 1952، بدأت الدولة المصرية في توحيد التشريعات المنظمة لعمل موظفي الدولة لتخرج بالقانون رقم 210 لسنة 1951.

ووفق الدراسة، استهدف التشريع آنذاك أن تقوم سياسات التوظيف على أسس موضوعية تهدف لتوجيه التعيينات وامتيازات العمالة إلى سد احتياجات الجهاز الإداري للدولة من القوى العاملة، بما يكفل له القيام بوظيفته في إدارة وتطوير مرافق الدولة. 

و لكن التوجه الإصلاحي المشار إليه كان يقابله دائما ضغوطا شعبية لتعيين الموظفين وتحديد امتيازاتهم على أساس مستوى شهاداتهم الدراسية، وهو ما وصفته الدولة الحقا في وثائقها بسياسة تسعير المؤهل، وشهد العام 1964 محاولة إصلاحية جديدة مع صدور تشريع جديد رقم 46 لسنة 1964،والذي ينظم سياسات الإنفاق على موظفي الدولة بطريقة موضوعية، ولكن الحكومة ألحقت بهذا القانون تشريعات استثنائية يتصل بعضها بسياسة تسعير الشهادات الدراسية سواء عند التعيين أو الترقية.

و لم يكن غريبا أن يشهد العام الذي صدر فيه هذا القانون الإصلاحى تعهدا من الدولة بجعل سياسة التعيينات في الحكومة على أساس اجتماعي.

وقالت الدراسة أن تعيين الدولة للخريجين في الوظائف بدون اختبار يجعل سياسة التعيينات تتحول لنمط من السياسات التوزيعية الهادفة لكسب للولاء السياسي، أو ما يعرف بالسياسة الرعوية، فقرار التعيين هنا لا يرتبط بالكفاءة بقدر ما يرتبط بإرادة السلطة المركزية.

وقد تراجعت الدولة تحت وطأة الضغوط المالية لاحقا وبشكل تدريجي عن سياسة التعيينات فى عهد رؤساء أخرين ولكن من المهم أن نشير في هذا السياق إلى أنه في الوقت الذي كانت الدولة تتراجع عن التعيينات بدون اختبار، كان هناك بابا خلفيا للتعيين من خلال إدخال موظفين جدد للجهاز الحكومي تحت اسم العمالة الموسمية، والتي كانت تدخل بصفة مؤقتة بغير امتحان ثم يتم تثبيتها لاحقا.

وأكدت الدراسة أن النظام الناصرى لم ينجح في خلق اقتصاد صناعي يركز على التشغيل الكثيف ويستوعب العمالة الجديدة الوافدة للسوق بقدر ما كان مشغولا بالاستقلال عن الاستعمار الخارجي عن طريق المضي في سياسات إحلال الواردات وهو المناخ الذي يؤهل بالطبع لتزايد الاعتماد على تشغيل الخريجين في الوظائف الإدارية ذات الطابع البيروقراطي مقابل الوظائف الإنتاجية.

وخلق هذا النظام بالتدريج حالة من الترهل الإداري والإنفاق المهدر على أجور لا يقابلها إنتاج، كما تزامنت سياسة ضمان تعيين الخريجين مع توسع الدولة في إتاحة التعليم المجاني، الأمر الذي جعل كلا من هذين العنصرين محفزا لنمو الآخر، حيث كان الالتحاق بالتعليم الجامعي في مسار صعودي بالفعل وارتفع عدد الملتحقين به من 50 ألفا في العام 1952-1953 إلى 97 ألفا في 1961-1962.

وأكدت الدراسة أن هذا الأسلوب فى إدارة القضية قاد فى العقود التالية لرتفاع معدلات البطالة في أواسط الطلبة الجامعيين، ولكن بالرغم من استغلال ناصر للجهاز الإدارى للدولة كأداة لتوفير الوظائف المستقرة على أسس سياسية أكثر منها موضوعية فقد أنهى الرئيس الأسبق آخر عام مالي له في الحكم ومعدلات الإنفاق على الأجور كنسبة من إجمالي نفقات الدولة لا تتجاوز 15%، وهي أقل بنحو 10 %عن نسبة الإنفاق في سنة إصدار آخر التشريعات المنظمة للجهاز الإداري للدولة التى وصلت إلى 26% 

وبدأت محاولات السادات للسيطرة على الإنفاق على الأجور في ثانى أعوام حكمه حيث تم سن تشريع جديد خاص بتنظيم العمل الإداري للدولة، القانون رقم 58 لسنة 1971، والذي كان محاولة جديدة من الدولة لجعل سياسات الإنفاق على الموظفين مرتبطة باحتياجات الدولة وليس على أساس تسعير المؤهلات الدراسية.

لكن القانون الساداتي الجديد لحقت به عدة نصوص تقضي باستمرار الوضع على ما هو عليه إلى أن يوضع هذا النظام الجديد موضع التنفيذ، مما جعل التشريع الجديد بمثابة محاولة جديدة غير موفقة أيضا

ثم جاء القانون الجديد لإدارة جهاز الدولة، رقم 47 لسنة 1978،عازما على إنهاء سياسات تسعير الشهادات، واعتبر المؤهل الدراسي مجرد شرط من شروط شغل الوظيفة، ووضع شروطا أخرى إلى جانبه، بديلة عنه، كما اعتبر أن الأجر للوظيفة ذاتها وليس للحصول على مؤهل معين، حيث أغفل القانون الإشارة إلى تقييم المؤهلات الدراسية أو تحديد المستوى المالي لها.

كما سعى القانون لتدعيم سياسات تقييم الموظفين وتحديد دخولهم على أساس أدائهم، ووضع ممثل نقابي باللجان المقيمة للموظفين لدعم ثقة الموظفين في تلك التقييمات.

ولكن التشريع الساداتي الطموح لترشيد سياسات الإنفاق على موظفي الدولة لم يُوقف سياسة التزام الدولة بتعيين الخريجين في جهازها الإداري، وما استطاعت أن تفعله الدولة فقط هو الالتفاف على التعهد الناصري بإطالة أمد فترة سماح ما قبل تعيينات الخريجين، إذ ارتفعت المدة بين التخرج من الجامعة والتعيين سنة 1984 إلى ثلاث سنوات ونصف وفي 1987 إلى خمس سنوات.

ووفق الدراسة، فإن الرشادة الأمنية كانت تتطلب أن يركز نظام مبارك على تأمين الحد الأدنى من الدخل لبيروقراطية الدولة حتى لو اقتصر تأييدها لذلك النظام على مجرد الدعم السلبي، أي الامتناع عن الخروج عليه.

وارتفعت نسبة الإنفاق على الأجور من إجمالي النفقات العامة من 17% في بداية عهد مبارك، 1982-1983، إلى 23.4% في 2000-2001. ووقعت تلك الزيادات تحت نفس القانون الذي وضعه السادات لتنظيم الجهاز الإداري للدولة والسيطرة على الإنفاق عليه عام 1978، حيث استمر القانون قائما حتى العام 2015.

 لكن مبارك أصدر تشريعات موازية للقانون لعبت دورا هاما في زيادة الأجور على رأسها العلاوة الخاصة التي بدأت منذ العام، وتمثل تلك العلاوة نسبة زيادة سنوية تحسب من الاجر الأساسي، بمعنى أن علاوة سنوية بنسبة 10 % على أن يتم ضم قيمتها المادية إلى الأجر الأساسى بعد خمس سنوات من إصدارها.

 وأكدت الدراسة أن هناك من يربط بين ارتفاع نسبة العلاوات الخاصة وحاجة مبارك لتأمين الرضاء الشعبي في أوقات الانتخابات فقد بدأت سياسة العلاوات الخاصة مع ثاني استفتاء رئاسي، وفي أول عام للعلاوة الخاصة كانت مرتفعة نسبيا عن باقي الأعوام التي تلتها، عند 20 %.

ولكن التساؤل الهام هو هل كانت تتماشى زيادات الأجور فى عهد مبارك مع تكاليف المعيشة حينها ؟ والإجابة قد تفسر جزئيا ثورة المصريين على مبارك بالرغم من سياسة العلاوة الخاصة

وقد شهد معدل التضخم موجات ارتفاع قوية خلال حقبة حكم مبارك، خاصة في منتصف الثمانينيات والتسعينيات، وكان الاقتصاد العالمي وإجراءات التحرر االقتصادي بالطبع دور بارز في تغذية التضخم في حقبة الرئيس الأسبق، وبالرغم من أن مبارك كان يخطو في مسار المزيد من التراجع عن الالتزامات الناصرية، لكنه كان يخفف من آثار تلك الموجات التضخمية بسياسات زيادة الأجور الحكومية.

ووفق الدراسة فإن الاقتراب أكثر من بيانات أجور الموظفين ُيظهر أن قطاعات واسعة كانت بالفعل تعيش تحت ضغوط اقتصادية، وقطاعات أخرى كانت تتمتع بامتيازات كبيرة، فمن هي الفئات المحظوظة في الحكومة؟ إذا حاولنا أن نجيب على السؤال السابق بالاعتماد على نصوص قانون عام 1978 سنقول بالطبع إن الأكثر كفاءة واجتهادا في العمل هم المحظيون بالدخول الأكبر، لكن الواقع العملي يقول إن سياسة الأجور تحت حكم مبارك كانت امتدادا لسياسات الأجور المستمرة منذ ثورة يوليو.

قدم الاقتصادى البريطاني الشهير جون ماينارد كينز تحليل لاستجابة العمال لتآكل قيمة الأجور الحكومية، ربما يفسر صبر العمال على تضخم مبارك مقابل زيادات الأجور التي لم تكن تجاري هذا التضخم، إذ يقول " من شأن كل نقابة عمالية أن تبدي بعض المقاومة بسبب تخفيض في الأجور النقدية حتى لو كان بسيطا، لكن أي نقابة عمالية لا يمكنها حتى أن تحلم بالدخول في إضراب عند كل مرة ترتفع فيها تكلفة المعيشة".

وقالت الدراسة أنه أن كل العاملين بالجهاز الإدارى للدولة كانوا يخضعون لجداول المرتبات الملحقة بالقانون 47 لسنة 1978،وهو الجدول المعد بحيث يضمن للموظف تدرج قيمة راتبه وفقا لتطور أداءه في العمل،بحيث تحقق المساواة في المعاملة بين موظفي الدولة وتكون زيادة الأجر مبنية فقط على ترقي الموظف وتحسن أداءه الوظيفي.

لكن الرواتب الواردة في القانون هي الرواتب األساسية فقط، ويفتح القانون الباب، مثل القوانين التي سبقته، لعناصر أخرى تضاف ألجر الموظف وتعرف باسم" األجر المتغير" وهو المجال الذي يظهر فيه التفاوت بوضوح بين جهة وأخرى.

 والغرض التشريعي من الأجور المتغيرة هو أن توفر للجهات الحكومية قدر من المرونة في تقديم أجور إضافية للعناصر المتميزة في العمل، فقد يتطلب الأمر أن يقدم رئيس الهيئة حافز تشجيعي للموظفين أو بدل ضروري لمهمة عمل يكلفهم بها أو مكافأة في المواسم مثل الأعياد وبداية العام الدراسي، وفي كثير من األحيان يتم تحديد تلك األجور المتغيرة بقرار ال مركزي من رئيس الهيئة بالتنسيق مع الحكومة لضمان وجود مخصصات لتلك األجور في الموازنة العامة.